总规公开课③  杨浚：坚决维护规划严肃性权威性

主讲人：北京市规划和国土资源管理委员会总体规划处处长  杨浚

杨浚处长就以往总规实施中的难点、北京新总规实施面临的新形势、北京新总规实施机制的改革探索等进行了详细解读。

党中央、国务院关于对《北京城市总体规划（2016年—2035年）》的批复中强调：“要坚决维护规划的严肃性和权威性”，明确要求“北京市委市政府要坚持一张蓝图干到底，以钉钉子精神抓好规划的组织实施。”

1、 以往规划实施中有哪些难点

抓好城市总体规划的实施，首先要反思一下以往规划实施中存在的问题和难点。我们总结了“五个不”：

l 体制机制不适应

我国的规划体系十分庞杂，由于各个规划的出发点不一样，目标也不一样，体现在具体的空间规划上有可能就会出现彼此矛盾。这就需要在规划实施中消耗大量的人力、物力去协调各种规划之间的关系，造成规划实施推动困难，进而影响了规划本身应该有的科学性、严肃性和权威性。

l 实施路径不落地

从规划宏观目标到落地实施，这中间有一系列不确定的轨迹，需要寻找适合现阶段城市发展规律的适当轨迹，以及这些轨迹背后的动力机制，进行顶层制度设计，并提出具体的行动建议。

l 政策保障不到位

在减量发展目标的要求下，必须更好地发挥各部门政策工具的合力去推动减量规划的实施。而以往规划实施中支撑总体规划实施的配套政策，如土地、投资、税收和收益分配等政策的改革还没有完全跟上城市总体规划的要求，也还没有建立起与城市功能定位和发展目标相一致的政策考核体系，缺乏对社会发展、民生建设、环境保护等长远可持续发展问题的关注，以及对城市战略目标、任务落实情况的评估考核。

l 跟踪预警不及时

过去采用的规划实施评估一般为5年左右的“实施结果的符合性评价”，缺乏实施过程的评估。两者相比较，前者呈现的是现象、表征，而后者探究的是原因和机制，是对整个规划实施过程的跟踪、预警和反馈，这个反馈一方面是技术上的反馈，另一方面是管理上的反馈。

l 公众参与不充分

《城乡规划法》中明确了规划必须有公众参与，但是对如何让市民参与我们的规划并没有一个明确的说法，缺乏长效制度保障。“参与—反馈—再参与”的机制也还没有形成，目前的公众参与基本上还处于一个有行为无结果、有参与无反馈的阶段。

俗话说“三分规划七分实施”，由于上面这些问题造成了规划编制和规划实施的脱节，也削弱了规划的科学性、有效性，导致规划对城市发展目标的引导和刚性管控作用不足，也导致了规划的严肃性和权威性不足。

这不仅仅是北京的问题，某种程度上也是全国总体规划实施过程中普遍存在的问题。在此背景下，中央对加强规划的严肃性、权威性提出了明确要求，住建部和国内一些大城市也尝试打破以往总规编制的方式，将规划实施作为总体规划编制、制定的导向，希望通过更好地发挥规划对城市发展建设的引领和管控作用进一步地提升规划参与治理城市的能力。

2、北京新总规实施面临的新形势

l 中央要求

2017年2月24日，习近平总书记视察北京时曾明确指出，“总体规划经法定程序批准后就具有法定效力，要坚决维护规划的严肃性和权威性。”

2017年9月13号，中共中央国务院对总体规划批复中又强调“要坚决维护规划的严肃性和权威性，明确总体规划是北京市城市发展、建设、管理的依据，必须严格执行，任何部门和个人都不得随意修改、违规变更，要求北京市委市政府要坚持一张蓝图干到底，要以钉钉子的精神做好规划的组织实施。”

那么，要落实好总书记的讲话精神，落实好中央的指示要求，就要求我们在规划编制中必须得强调实施的导向，要通过规划机制体制的深化改革来加强规划在实施过程中的严肃性和权威性。 

l 行业改革的要求

针对当前城市总体规划存在的规划实施不到位的一系列问题，住房和城乡建设部出台了《改革创新城市总体规划工作方案》，提出了“五个一”的规划实施监督和管理机制。

同时，还要加强督查，《工作方案》不仅对总体规划的编制提出了要求，更是对总体规划的实施提出要求，这为北京新总规实施机制的改革创新提供了上位的指导和依据。

l 协同共治的要求

2015年，中央城市工作会议指出“一个城市的规划实施，最重要的就是要统筹政府、社会、市民三大主体，提高各方推动城市发展的积极性”。

城市规划编制和实施的过程实际上是一个利益协调的过程，要通过建立多元共治的平台，将自下而上和自上而下相结合，实现公众参与的全社会化和全过程化，以应对社会转型、公共治理模式的这种改革，从不同的角度去共同推动城市总体规划的实施。

去年北京总体规划草案现场公示期间，现场参观市民达到25000多人，社会各界共约7200人次通过现场留言、网络留言、发送邮件、信件等方式提出了11500余条意见。

如何将公众的积极性转化为规划实施的动力，同时，还就一些现实的问题更好地与公众沟通，进而集中大家的智慧去解决现实中的这些问题，就需要我们从协同共治的角度去改革规划编制方法和规划实施的方式，去更好地推动规划的实施。

3、北京新总规实施机制的改革探索

新的城市总体规划已经法定程序批准，是北京城市发展的法定蓝图。为维护城市总体规划的严肃性和权威性，调动各方面参与和监督规划实施的积极性、主动性和创造性，北京市委市政府从全面建立多规合一的规划实施管控体系、建立城市体检评估机制、建立实施监督问责制度、完善规划实施统筹决策机制等几个方面狠抓落实，来保障规划实施。

第一步，建立多规合一的协调体系

针对当前规划体制中各部门规划彼此交叉、职能不清、空间矛盾和冲突的问题提出来的，是以多规合一为抓手，建立“多规合一 - 任务分解 - 体检评估 – 督查问责”的统筹实施机制，统筹各个部门的规划，成为全市一张蓝图、一个目标，确保规划实施由政府所有组成部门、基层实施单位共同携手完成。

具体来说就是通过“三个合”。

一是通过底图叠合，夯实城市发展的本体。这次叠合包括历史文化、产业经济、基础设施等发展要素，也包括生态限制要素和各项限制性要素，同时也包括生态环境和用地规模底线的管控要素。把这些要素叠合在一张蓝图上，其实是一个技术活，各地目前的多规合一探索大多也是以此为主。

二是指标统合，科学统筹各项规划。这次把人口、经济、用地三规的指标形成合力，形成一个全市的统一目标。在减量的背景下，北京要把总规的目标再分解到各个区，包括人口规模、用地规模和建筑规模、职住比、拆占比和拆建比等等，这一系列指标都将作为下一步分区规划的依据。

三是通过政策整合，保障规划有效实施。下一步要制定完善疏解非首都功能、优化提升首都功能、人口调控、治理“大城市病”、服务保障“四个中心”、构建高精尖经济结构等重点领域有关政策。还要适时启动修订《北京市城乡规划条例》，建立两规合一的用地分类标准和规则。推动各行业技术规范在理念、策略、标准等方面相互衔接。

第二步，建立规划任务分解机制

围绕总体规划确定的目标指标，按照全覆盖、可量化、可考核的原则，进行规划任务分解，提出规划实施的具体工作要求。围绕编制各级各类规划、聚焦重点区域重大项目建设、开展专项行动、建立健全政策法规四方面形成任务分解方案。 

第三步，建立城市体检评估机制

一是实时监测。搭建多规合一的城市空间基础信息平台和全覆盖、全过程、全系统的规划信息综合应用平台，对城市总体规划中确定的各项指标进行实时监测。

二是定期评估。建立一年一体检、五年一评估的常态化机制，年度体检结果作为下一年度实施计划编制的一个重要依据，五年的评估结果作为近期建设规划编制的重要依据。

三是动态维护。结合“一年一体检、五年一评估”，开展规划动态维护。

第四步，建立实施监督问责制度

地方政府是组织实施推进落实城乡规划的管理主体，实施好城市总体规划关键要建立与目标一致的政府考核体系。当然，我们要考虑制定差异化的各个区政府不同的绩效考核指标体系和评价机制，将规划确定的人口结构优化、空间约束目标、人居环境建设等等涉及到民生、涉及到环境的长远目标都列入到我们政府绩效考核内容，通过这些体现规划的控制和引导、限制和鼓励的政策导向。

第五步，构建超大城市治理体系

一是精治，加强精细化的管理。要进一步提高城市环境治理能力，建立精细治理的长效机制，推进城市环境治理更加精准、全面。

二是共治，推动多元治理。要进一步提高多元共治水平，要坚持人民城市人民建、人民管，要依靠群众、发动群众参与城市的治理，要畅通公众参与城市治理的渠道，培育社会组织，加强社会工作者的队伍，调动企业履行社会责任的积极性，形成一个多元共治、良性互动的治理格局。

三是法治，坚持依法治理。要更加注重运用法规、制度、标准来管理城市，运用法治思维和法治方式去化解社会的矛盾，通过完善综合执法体系搭建城市管理联合执法平台，加强法治宣传教育和公共文明建设，提升市民守法意识和文明素质，使首都成为一个依法治理的首善之区。

规划建设管理好首都，是党中央、国务院赋予北京市的重大责任，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。北京城市总体规划是城市发展、建设、管理的法定蓝图。

在城市建设中，要充分认识城市总体规划的重要性，在规划实施中切实维护规划的严肃性、权威性。全面深化改革，破解城市规划建设管理中的难点和瓶颈问题，发扬工匠精神，精心组织实施，稳步推进，一茬接着一茬干，一张蓝图绘到底。