近日，北京市委、市政府印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的实施意见》（以下简称《实施意见》），正式确立了我市“三级三类四体系”的国土空间规划总体框架。这是我市贯彻落实《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号，以下简称“18号文件”）的实施性文件，是具体构建我市国土空间体系并监督实施的纲领性文件，也是推动《北京城市总体规划（2016年—2035年）》（以下简称《总体规划》）实施的总体制度设计。
一、出台《实施意见》的背景和意义
国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。建立国土空间规划体系并监督实施是生态文明背景下党中央作出的重大决策部署，是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。2019年5月9日，党中央、国务院正式印发的18号文件明确提出，建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，是党中央、国务院作出的重大部署。为抓好贯彻落实，市委、市政府组织专门力量结合北京工作实际研究起草《实施意见》，在深入调研、反复论证、广泛征求意见的基础上，经市委深改委审议通过后于近日以市委、市政府名义正式印发。《实施意见》明确：我市将以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，深入贯彻习近平总书记对北京系列重要讲话精神，坚持新发展理念，坚持以人民为中心，坚持首都规划权属党中央，牢牢把握首都城市战略定位，以《总体规划》为统领，建立权责清晰、科学高效的国土空间规划体系并监督实施。《实施意见》的出台将更好地发挥国土空间规划的战略引领和刚性管控作用，进一步加强覆盖全域全类型的国土空间开发保护和用途管制，是进一步完善首都治理体系，切实提高治理能力的重要举措，对于实现国土空间开发保护更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的目标，坚持一张蓝图干到底，具有重要意义。
二、《实施意见》出台的过程
18号文件印发前，《总体规划》已在十九大召开前获得党中央、国务院批复。随后，我市又按照总规实施要求组织编制了首都功能核心区控规、城市副中心控规和中心城、多点地区、生态涵养区分区规划以及亦庄新城规划，并压茬启动了乡镇域规划、控制性详细规划、村庄规划的编制工作，全面推动医疗卫生、养老、文化、体育、市政、交通以及海绵城市、应急避难、防疫等专项规划，推动老城整体保护规划、四个中心功能建设规划以及三城一区、三条文化带、大兴机场临空经济区等重点功能区规划和重点地区城市设计，率先按照“多规合一”的国土空间规划方向进行了转型探索。18号文件印发后，我市及时对接国家层面最新要求，第一时间组织研究了《实施意见》，完整构建了我市“三级三类四体系”国土空间规划总体框架，即市、区、乡镇三级，总体规划、详细规划、相关专项规划三类，并统筹规划编制、规划实施、规划监督、运行保障四个子体系，形成闭环管理工作流程。
作为中央18号文件的落实文件，《实施意见》结合首都规划的特殊重要性，重点是全面深入落实习近平总书记视察北京系列重要讲话精神，针对北京率先进入减量发展阶段，提出更明确、更详细、更高标准工作要求；进一步强调《总体规划》在我市国土空间规划体系中的统筹引领作用，严格落实首都规划权属党中央，坚决维护规划的严肃性和权威性；进一步梳理各级各类规划在空间和时间维度的纵向传导、横向衔接关系，明确我市已有工作与18号文中总体规划、详细规划和专项规划的衔接对应关系；进一步做好与我市新修订的《北京市城乡规划条例》、规自领域专项巡视整改出台系列政策以及我市营商环境改革最新制度等的衔接对接。
在体系构建过程中，我市以《总体规划》为统领同步推动各级各类国土空间规划编制，城市副中心控规（街区层面）于2018年12月获得党中央国务院批复，13个分区规划和亦庄新城规划于2019年11月由市政府批复实施，首都功能核心区控规（街区层面）近日也由首规委全会进行了研究审议。目前，我市市区两级国土空间总体规划编制工作已经完成，乡镇域规划、详细规划和各相关专项规划正在持续推进，有效支撑规划编制、规划实施、规划监督、运行保障的各项规则制度正在有序完善。其中，国土空间近期规划正在与十四五国民经济和社会发展规划同步编制，城市体检评估正在进一步完善方法健全机制，生态控制线和城市开发边界管理办法、战略留白用地管理办法、推动减量发展激励政策措施、建设项目正面和负面清单等一系列国土空间规划常态化管控运行制度规则正在陆续出台。
三、《实施意见》的主要内容
（一）明确建立国土空间规划体系并监督实施的目标和时间表。
《实施意见》分三个阶段提出具体目标和任务：到2020年，基本建立本市国土空间规划体系，初步形成面向实施、城乡统管的国土空间规划“一张图”和一套管控机制；到2025年，健全本市国土空间规划法规政策、管理制度和技术标准，完善国土空间基础信息平台、“多规合一”协同平台，全面实施国土空间规划监测预警和绩效考核机制，形成国土空间规划编制、实施、监督、保障的闭环管理体系；到2035年，建立本市国土空间治理体系，实现国土空间治理能力现代化，形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的国土空间格局。
（二）统筹“三级三类”，搭建全市国土空间治理体系框架。
一是健全规划体系，将我市国土空间规划分为市、区、乡镇三级，总体规划、详细规划、相关专项规划三类，明确以城市总体规划为依据、分区规划为基础，构建国土空间规划“一张图”。乡镇域规划及详细规划、相关专项规划经批准后纳入国土空间规划“一张图”。二是强化规划传导，明确城市总体规划即市级国土空间总体规划，分区规划即区级国土空间总体规划，乡镇域规划即乡镇级国土空间规划，并理顺了各级规划的传导约束关系，详细规划、相关专项规划要服从总体规划。三是实行全域管控，城镇开发边界内组织编制控制性详细规划；城镇开发边界外的村庄地区在乡镇域规划基础上编制实用性村庄规划，开发边界外的国有用地纳入所在区域规划综合实施方案。四是推动多规合一，将专项规划分为特定地区规划和特定领域专项规划，要求根据国土空间总体规划并结合国民经济和社会发展规划相关要求进行编制，编制内容扩展到重点领域和区域及实施政策、行动计划等方面，要求相关专项规划要做好与国土空间规划“一张图”的校核，经审批后纳入总体规划和详细规划。
（三）统筹“四个体系”，形成全市国土空间规划管理闭环。
一是在规划编制的空间维度上，《实施意见》明确了三级三类国土空间规划纵向传导和横向衔接关系以及各级各类规划的编制要求、编制主体、报批程序、编制原则等，构建了刚性管控传导有力、规划事权明确清晰的规划编制体系，确保城市总体规划的战略目标指标和底线约束要求有效传导。二是在规划实施的时间维度上，《实施意见》明确了国土空间近期规划和年度实施计划、规划综合实施方案等制度性安排，并就推进“放管服”改革提出明确要求，构建了统筹空间时间、市区权责清晰的规划实施传导体系，在各个阶段性节点环节统筹把握规划整体性和实施分散性之间的关系，在时间轴上动态解决多规合一过程和经济社会发展过程中可能出现的各种矛盾问题。三是在规划监督的反馈修正上，《实施意见》结合北京城市体检先行先试经验，从建立预警监测机制、完善体检评估制度、健全监督问责机制三个方面提出了具体要求和任务，构建了评估预警反馈及时、督察问责覆盖全面的规划监督体系，在对规划实施及时反馈修正过程中不断深化完善国土空间规划“一张图”。四是在规划保障的运行支撑上，《实施意见》就建立健全法规政策、管理制度、技术标准、信息平台建立等方面提出明确要求，构建了规则制度全面完善、支撑保障坚决有力的规划运行保障体系，在一本规划、一张蓝图基础上进一步形成一套运行管控规则，对常态化规划运行维护形成全方位多维度的支撑保证。
（四）根据北京减量和高质量发展需要，提出更高标准工作要求。
《实施意见》根据国家高质量发展要求和我市进入减量发展阶段的客观实际，一是“坚持战略引领”，强调国土空间规划要深入落实首都城市战略定位，整体谋划国土空间开发保护格局；二是“强化空间约束”，强调国土空间规划要以资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价为基础，坚持“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”原则；三是“加强空间协调”，强调国土空间规划要统筹三生空间和三大设施布局，注重城市品质，提升城市韧性，要统筹区域、统筹领域、统筹城乡，坚持山水林田湖草生命共同体理念；四是“落实空间保障”，明确国土空间规划要统筹划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线，维护和保障首都国土安全和生态安全；五是“推进空间治理”，强调国土空间规划要注重目标导向、问题导向并以人民群众的需求为导向，创新治理方式，完善治理机制，以国土空间基础信息平台整合空间大数据，运用智能技术提升规划感知适应能力，不断提高国土空间精治、共治、法治水平。
同时，《实施意见》还就各级党委政府落实主体责任、相关政府部门密切协同配合、规划自然资源部门加强监督检查等提出了工作要求。
