国有土地使用权划拨是指经县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。《中华人民共和国土地管理法》第五十四条规定，经县级以上人民政府依法批准，以下建设用地可以通过划拨方式取得：（1）国家机关用地和军事用地；（2）城市基础设施用地和公益事业用地；（3）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（4）法律、行政法规规定的其他用地。划拨土地的主要特征，一是无偿使用（包括无偿取得和以成本价取得），二是无期限使用。土地使用者不需要向土地所有者――国家缴纳地租，除应交土地使用税外，国家在这部分土地上没有任何收益。然而，在现实生活中，大量的划拨土地使用权单位，利用其所拥有的全部或部分房地产从事经营活动，如开办招待所、宾馆、出租用于商业、金融项目和其他服务项目等，或者进行隐形交易。这些房地产经营活动是在国家行政划拨的土地上进行，没有缴纳土地地租，由此每年流失的土地收益相当可观；此外，这种土地利用行为，不利于建立公开、公平的土地市场秩序。
改革开放前，我国城镇国有土地实行的是单一的行政划拨制度，国家将土地无偿、无限期提供给用地者，土地使用权不能在土地使用者之间流转。1990年5月，国务院颁布了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，土地有偿使用制度改革在全国推开。根据北京市的土地政策，1992年5月，北京市出台了《北京市实施<中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例>办法（修正）》，标志着北京市土地有偿使用制度正式推行。
1992年以前取得国有土地使用权的项目，有些取得有关部门批准的划拨用地手续，有些虽未取得有关部门批准的划拨用地手续，但从性质上均属于无偿无期限使用，符合划拨用地基本特征，属于历史性形成的划拨土地。历史性形成的划拨土地又可划分为二类：一类是建国之初就已经存在的国有建设用地；第二类是土地有偿使用制度推行以前通过无偿无期限的行政划拨方式取得的土地
一、概况
（一）海淀区历史形成划拨用地情况
根据2006年海淀区集体土地地籍调查成果，海淀区辖区土地总面积430.81平方公里（合43081公顷）。截止到2006年10月31日，海淀区国有土地面积215.70平方公里（合21570公顷），占全区土地总面积的50.1％，国有土地中建设用地面积16578公顷，占全区国有土地面积的76.8％。自北京市实施土地有偿使用制度以来的，海淀区以出让方式供应土地面积2527公顷，占全区国有建设用地总面积的15.3％。则至2006年10月31日，海淀区历史沿用拨地和审批的划拨国有建设用地面积约14000公顷左右，约占全区国有建设用地总面积的84.7％。
据统计，1992年至2006年10月31日，海淀区以划拨方式供应总土地面积497.4公顷，占划拨用地总面积的3.5％；92年以前历史形成的划拨用地项目共计占地约13500公顷，占全区划拨用地总面积的96.5％，占全区国有建设用地总面积的81.4％。
从产权类别分，全区划拨用地中，中央在京单位用地面积为7552公顷，军队用地1705公顷，两项占海淀区国有土地总面积的43％，占全区划拨用地总面积的66％，且大都属于历史形成的划拨用地。中央在京单位和军队用地面积较大，充分体现了海淀区为中央机关和军队服务的功能。
（二）历史性形成土地利用情况
海淀区历史性形成土地面积占划拨用地总面积的96.4％，其用地现状特点是量大、面广、产权关系复杂、历史遗留问题较多，对1992年以前划拨用地的监管和利用是管理、用好海淀区国有土地基础之一。
调查采取了两种方式：一是对两个街区进行了重点调查，二是清查房屋出租备案材料。此次调查共获取有效样本总数78个，单位性质兼有军队、国家机关、事业单位、企业和个人，分别隶属于中央（包括军队）、市、区三级，其中个人性质的以房改房和经济适用房为主。
调查结果显示，各宗地内占较大比例的房地产均按原批准用途使用土地，但变相、隐形出租和改变用途用于经营行为的仍较为普遍，在对甘家口、增光路两个街区内划拨用地的调查中，有超过65％的样本存在部分按批准用途出租或改变用途出租的行为（在所调查的样本中，没有发现整体用于经营的项目），造成国有土地收益的大量流失。
参照目前北京市公有住房上市补交出让金的执行规定，其交纳标准是15.6元/平方米，房屋出租备案的56个样点共计出租建筑面积171716平方米，如果按住宅用地的补交标准补交齐土地出让金，其金额约为270万元。由于房屋出租备案率较小，所调查的用于经营的面积在划拨用地中只是冰山一角；且计算所用的交纳标准是住宅用地的，根据北京市不同用途的级别基准地价标准，商业用地、综合用地基准地价分别是住宅用地级别基准地价的1.5－2倍和1.2－1.4倍，所以实际应交金额将会更大。
从调查资料分析，国有划拨土地中自主经营和土地出租(主要是房屋连同土地出租)主要有以下几种类型：
1. 划拨用地全部改变原用地批准用途。
2. 部分改变原用地批准用途，利用多余办公用房改扩建或利用办公区内空闲地自建、联建房地产后从事以盈利为目的经营活动，主要用于兴建各类招待所、餐饮娱乐设施，建设完成后自行经营或联合经营等。这类项目主要存在于历史形成划拨用地项目，该类情况在调查中数量较多，产权状况较复杂。
3. 出租划拨土地上的房地产，有些改变了原有土地的划拨用途，有些未改变原用途。如对原用于办公的办公楼的部分改造后出租给公司用于办公，工业用途的土地出租后用于商业、金融等经营性项目，房改房或经济适用房出租后用于办公、商铺等。这类项目主要存在于历史形成划拨用地项目或批准建设的用地项目，在调查中数量最大，占所调查样本总数的70%以上。根据房屋出租备案资料，改变批准用途出租和不改变用途出租的情况分别占租赁样本总数的55％和45％。
（三）调查中反映的问题及原因
1. 事业、企业单位不按规定利用土地行为较行政部门普遍。所调查的样本中，事业、企业单位利用多余物业进行出租或自行经营行为占样本总数的80%；而事业单位中的大专院校和科研院所最多，占样本总数的40%以上。造成这种结果一是因为选取的样本的属性中企、事业单位比例较大；二反映有些企、事业单位办公场所比较宽裕，土地利用有一定的潜力可挖。
2．临街房地产是所有划拨项目中出租或自主经营的主力军。
由于临街房地产位置的特殊性，不仅方便自主经营，也较易出租出去，成为划拨房地产中出租或自主经营的主力。在所调查的样本中，有80％以上属此类形式。形成了各单位或个人如有现成临街房地产的，稍加改造或装修后就出租出去或自行经营，而有临街空闲地的单位想方设法巧立名目建成房屋后再转变用途出租，有些单位甚至违法建成临时建筑出租出去获取收益。
3. 划拨用地上出租物业的租金同相同地段出让土地上物业的租金水平相当。调查显示，房屋的租金水平取决于房屋所处的区位条件、房屋装修水平、租赁用途、建筑新旧程度等，同土地使用权取得方式关系不是很大。只是划拨土地投入成本相对较低，在相同条件下，出租人会采取一定优惠吸引承租人，因此将获得了更多的出租机会。
二、历史形成划拨土地用于经营情况分析
根据前面的调
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